Tras un año de la regulación de cigarrillos electrónicos en Colombia mediante la Ley 2354 de 2024, actualmente en el Congreso avanza para tercer debate la discusión sobre cómo poner impuestos a cigarrillos electrónicos, productos de tabaco calentado y bolsas de nicotina. Aunque la intención inicial del actual proyecto de ley 308 C y 422 S de aumentar la tributación sobre productos de nicotina puede tener fines loables, y con los que estamos de acuerdo, cómo proteger a la población no consumidora y recaudar fondos para el sistema de salud. A su vez, se anticipa un riesgo profundo de cómo están planteados los impuestos: puede terminar afectando negativamente tanto a consumidores como a no consumidores, debilitando la capacidad estatal de control y socavando la propia lógica del recaudo de impuestos sobre estos productos.
En el camino legislativo de este proyecto se ha ido cambiado su propuesta inicial de impuestos escalonados y su proporcionalidad tributaria. Al imponer impuestos excesivos a estas alternativas —en algunos casos superiores al del mismo cigarrillo— se distorsiona completamente el principio de proporcionalidad del riesgo. Se envía el mensaje de que todos los productos son igual de dañinos, eliminando los incentivos para que las personas fumadoras migren a opciones menos perjudiciales para su salud.
Paradójicamente, esta política tampoco contribuye a prevenir el inicio del consumo. Al emparejar o incluso superar los precios de los productos menos dañinos con los del cigarrillo, el Estado está facilitando que el producto más barato y más accesible siga siendo el cigarrillo convencional, especialmente entre jóvenes y personas de menores ingresos. Así, el proyecto de ley contradice las estrategias de prevención al mantener competitivo —y atractivo en términos de precio— al producto que más enfermedades y muertes causa. La prevención no se logra únicamente con mensajes educativos o restricciones publicitarias: también depende de las señales que da el mercado regulado. Y en este caso, la señal es clara y contradictoria: el cigarrillo tradicional se mantiene como la opción más accesible.
Impuestos contradictorios y pensados en la prohibición
Al imponer un impuesto específico fijo y creciente sobre soluciones líquidas, productos de tabaco calentado y nicotina oral —sin diferenciar por nivel de daño—, y un componente ad-valorem para los cigarrillos, el resultado es paradójico: los productos de menor riesgo terminarán costando más que los cigarrillos tradicionales. ¿Qué mensaje está enviando este modelo de tributación? El consumidor que busca una alternativa menos nociva termina castigado con una prohibición vía precio.
La proyección realizada con datos a 2025 evidencia que, de mantenerse esta iniciativa, productos como un frasco de 10 ml de líquido para vapeo pasarán de costar $50.000 a más de $98.000 COP en menos de una década, mientras que el precio de una cajetilla de cigarrillos solo alcanzará los $17.315 COP en ese mismo periodo. ¡Un producto menos nocivo costará más del doble que uno con efectos comprobados para la salud! Esto es una clara señal errada desde la política pública.
En las siguientes tablas y gráfica se puede observar el efecto acumulado de la tributación proyectada para el periodo 2025-2034. Para dimensionar el impacto, se realizaron proyecciones a partir de precios reales de 2025, aplicando:
- Un IPC promedio del 4.5% anual.
- Un incremento del impuesto específico de 10.5% anual (IPC + 6%) según establece el artículo 211 del proyecto.
- Un aumento de 0% en el px base de los productos por parte de la industria.
| Producto de Tabaco Calentado (cajetilla 20 unidades) | Producto Oral de Nicotina
(Bolsas de Nicotina 6g) |
Líquido de vapeo
(Solución líquida de 10 mililitros) |
|||||||
| Año | Precio Base | Impuesto | Precio Final | Precio Base | Impuesto | Precio Final | Precio Base | Impuesto | Precio Final |
| 2025 | 11000 | 0 | 11000 | 15000 | 0 | 15000 | 50000 | 0 | 50000 |
| 2026 | 11495 | 8400 | 19895 | 15675 | 5346 | 21021 | 52250 | 20000 | 72250 |
| 2027 | 12012 | 9282 | 21294 | 16380 | 5907 | 22288 | 54601 | 22100 | 76701 |
| 2028 | 12553 | 10257 | 22809 | 17117 | 6528 | 23645 | 57058 | 24420 | 81479 |
| 2029 | 13118 | 11334 | 24451 | 17888 | 7213 | 25101 | 59626 | 26985 | 86611 |
| 2030 | 13708 | 12524 | 26232 | 18693 | 7970 | 26663 | 62309 | 29818 | 92127 |
| 2031 | 14325 | 13839 | 28163 | 19534 | 8807 | 28341 | 65113 | 32949 | 98062 |
| 2032 | 14969 | 15292 | 30261 | 20413 | 9732 | 30145 | 68043 | 36409 | 104452 |
| 2033 | 15643 | 16897 | 32540 | 21332 | 10754 | 32085 | 71105 | 40231 | 111337 |
| 2034 | 16347 | 18671 | 35018 | 22291 | 11883 | 34174 | 74305 | 44456 | 118761 |
Tabla 1: Evolución de precios finales e impuestos (2025-2034) para productos según artículo 3 del Proyecto de Ley N° 308 de 2023 Cámara.
Como se observa, los productos de reducción de daño (especialmente la nicotina oral y los líquidos para vapeo) terminan costando significativamente más que los cigarrillos tradicionales, lo que evidencia una política tributaria mal calibrada. Los más afectados serán los consumidores actuales, especialmente aquellos que han migrado del cigarrillo a productos de menor riesgo. Estos verán limitadas sus opciones legales y accesibles. Los consumidores de bajos ingresos, que constituyen un porcentaje significativo de quienes fuman, serán empujados hacia productos de contrabando o más nocivos, lo que aumenta la desigualdad en salud.
| Cigarrillos tradicionales (Cajetilla 20 unidades) | |||
| Año | Precio Base | Impuesto Ad-Valorem (10%) | Precio Final |
| 2025 | 11500 | 0 | 11500 |
| 2026 | 12018 | 1202 | 13219 |
| 2027 | 12558 | 1256 | 13814 |
| 2028 | 13123 | 1312 | 14436 |
| 2029 | 13714 | 1371 | 15085 |
| 2030 | 14331 | 1433 | 15764 |
| 2031 | 14976 | 1498 | 16474 |
| 2032 | 15650 | 1565 | 17215 |
| 2033 | 16354 | 1635 | 17990 |
| 2034 | 17090 | 1709 | 18799 |
Tabla 2: Cigarrillos tradicionales con impuesto Ad-Valorem (2025-2034) regulación actual
Pero no son los únicos. El propio Estado pierde. Como muestra el informe “Safer Nicotine Product Taxation and Optimal Strategies for Public Health” de GSTHR (2025), cuando los impuestos se aplican sin diferenciación de riesgo, los productos ilegales ganan espacio. Esto reduce la base de recaudación fiscal, debilita la regulación sanitaria y genera un mercado paralelo imposible de controlar.
Incluso el propio Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante concepto al proyecto de Ley, ha advertido sobre la inviabilidad técnica del Proyecto de Ley. El Ministerio señala que incluir productos como el tabaco calentado y los líquidos para vapeo dentro del impuesto al consumo genera riesgos legales y administrativos. Por un lado, advierte que estos productos ya están sujetos a gravamen desde 2018, y que redefinirlos como “nuevos” podría abrir la puerta a solicitudes de devolución retroactiva por parte de los contribuyentes. Por otro lado, plantea que fijar tarifas basadas en gramos o mililitros puede dificultar seriamente la fiscalización, ya que los departamentos dependerían de la información entregada por los fabricantes para determinar el contenido real del consumible, lo que representa un riesgo de evasión. Por todo esto, el Ministerio propone una tarifa unificada por unidad (en UVT), y deja claro que la formulación actual del proyecto es poco práctica desde el punto de vista tributario y operativamente débil en términos de control fiscal
Gráfico 1: Proyección comparada de precios finales de diferentes productos con diferente regulación (2025-2034)
Los únicos que ganan en este escenario son las redes de contrabando, los comercializadores informales y los actores que se aprovechan de la ausencia de control sanitario. Es una política que penaliza al consumidor informado, favorece la evasión y desmantela los incentivos a dejar de fumar con alternativas más seguras.
Urgencia de regular bien y recaudar impuestos de estos productos de manera sostenible
La experiencia internacional demuestra que la tributación de productos de nicotina debe considerar su perfil de riesgo. Como señala el informe “Safer Nicotine Product Taxation and Optimal Strategies for Public Health” (2025), los productos más seguros como vapes y tabaco calentado deben tener cargas impositivas más bajas para fomentar la transición desde el cigarrillo tradicional. En cambio, Colombia parece avanzar hacia una estrategia que desconoce la evidencia científica y los principios de reducción de daños. Imponer impuestos sin una perspectiva de impacto regulatorio puede generar el efecto contrario al deseado. La evidencia internacional y nacional señala tres problemas clave que deben considerarse:
- Los impuestos son muy altos en poco tiempo. Cuando el precio final de los productos legales sube bruscamente (como en la proyección mencionada), muchos consumidores buscan alternativas más baratas. Esto abre oportunidades para el mercado ilícito, con productos sin control sanitario.
- Baja capacidad de fiscalización y control aduanero. Colombia y otros países latinoamericanos tienen antecedentes de débil control del contrabando, especialmente en zonas de frontera.Productos como cigarrillos, tabaco calentado o líquidos de vapeo entran por contrabando desde países vecinos con menor carga tributaria o regulación más laxa.
Adicionalmente, según GSTHR (2025), uno de los principales problemas es que los impuestos a productos más seguros como vapes y PTC muchas veces no se reflejan en una menor carga final para el consumidor. Las empresas retienen los beneficios fiscales en lugar de trasladarlos como ahorro al precio. Esto hace que estos productos sigan siendo costosos e inaccesibles, sobre todo en países de ingresos medios y bajos.
La evasión de impuestos en productos de tabaco y nicotina tiene efectos nocivos tanto en términos económicos como de salud pública. Cuando los impuestos son desproporcionadamente altos o mal diseñados, no solo se reduce la capacidad del Estado para fiscalizar el mercado, sino que se crean incentivos para el comercio ilícito, el contrabando y la falsificación de productos.
En el caso de los cigarrillos tradicionales, la experiencia global ha demostrado que impuestos mal calibrados han sido aprovechados por redes de contrabando para distribuir productos ilegales. Estos productos, al no estar regulados, escapan de los estándares mínimos de calidad y advertencias sanitarias. El estudio de Chaloupka et al. (2000) evidenció que aunque los impuestos al tabaco son una herramienta efectiva para reducir su consumo, su impacto puede ser erosionado por la evasión fiscal transfronteriza, especialmente en contextos con fronteras porosas y sistemas de aduanas débiles.
Panamá: En 2020, el comercio ilícito de cigarrillos tradicionales implicaba una pérdida de más de $165 millones de dólares en tributos anuales para el Estado panameño. Se estima que el 50% de los cigarrillos de contrabando de la región son distribuidos desde Panamá, que opera como centro logístico para redes ilegales de tabaco combustible.
Ecuador: Se estima que en los últimos 5 años, el 79% de los cigarrillos tradicionales consumidos en Ecuador son de procedencia ilegal. Paralelamente, la falta de regulación de cigarrillos electrónicos y vapeadores ha derivado en un mercado informal, sin garantías sanitarias ni control estatal.
Por otro lado, DeCicca et al. (2020) advierten que la evasión fiscal también socava los objetivos recaudatorios del Estado, afectando directamente los fondos disponibles para programas de salud pública y control del tabaquismo. Esto crea una paradoja: se diseñan impuestos para reducir el consumo y financiar la salud, pero cuando estos impuestos son mal implementados, terminan generando mercados paralelos y reduciendo los ingresos fiscales.
En países como Colombia, donde la capacidad de fiscalización aduanera es limitada, y el acceso a productos alternativos de nicotina ya es restringido por falta de regulación y canales formales, la evasión se vuelve aún más probable. Además, las personas consumidoras terminan siendo las más perjudicadas, al acceder a productos de baja calidad y sin información clara sobre su composición o efectos, mientras que las redes ilegales y actores del mercado informal se benefician económicamente.
La evidencia también muestra que los productos de tabaco de contrabando tienden a estar más disponibles en zonas rurales o periféricas, afectando a las comunidades más vulnerables, que a menudo carecen de acceso a alternativas menos nocivas. Por lo tanto, un sistema impositivo mal estructurado amplía las desigualdades en salud.
Para reducir la evasión y sus impactos, es fundamental contar con un sistema tributario proporcional al daño, que mantenga incentivos para el uso de productos regulados y seguros, y que vaya acompañado de mecanismos de control eficaces, educación al consumidor y cooperación regional en materia aduanera.
Un llamado a avanzar a un modelo de impuestos con mejores resultados en salud pública
El Proyecto de Ley en cuestión no es una regulación progresiva, sino una prohibición disfrazada de impuestos para los productos alternativos al cigarrillo. Al encarecer los productos de reducción de daños por encima del cigarrillo tradicional, no solo se desincentiva el cambio hacia opciones menos nocivas, sino que se envía un mensaje contradictorio desde el Estado. Regular bien y gravar con inteligencia no es una concesión, es una obligación.
Como recomienda el GSTHR (2025), la estrategia más efectiva es alinear la tributación con el perfil de riesgo. Una política óptima sería garantizar que los cigarrillos sean significativamente más costosos que los productos de menor daño, fomentar la competencia en el mercado legal, y considerar incluso subsidios dirigidos a facilitar la transición para quienes fuman. Colombia debe avanzar hacia una política tributaria coherente con la salud pública, la evidencia y los derechos de las personas que usan nicotina.
Una política fiscal efectiva en materia de productos de nicotina debe cumplir criterios de coherencia, proporcionalidad y sostenibilidad. En este sentido, proponemos los siguientes lineamientos:
- Gravar de acuerdo al perfil de riesgo de los productos. Esta diferenciación es clave para generar señales regulatorias que incentiven la transición hacia alternativas menos nocivas.
- Establecer incrementos tributarios graduales y escalonados, que permitan ajustes progresivos del mercado y eviten impactos abruptos sobre consumidores, distribuidores e instituciones encargadas de la fiscalización.
- Fortalecer la capacidad institucional del Estado en control aduanero y vigilancia sanitaria, sin que ello derive en un enfoque represivo centrado únicamente en fuerza pública. Se requiere un modelo integral, que involucre a entidades regulatorias, de salud, de comercio y fiscalización.
- Fomentar el diseño de esquemas de tributación innovadores y sostenibles, promoviendo la corresponsabilidad de la industria y los comercializadores. Estos actores deben asumir un rol proactivo en la construcción de un mercado formal más transparente, con buenas prácticas en comercialización, tributación, trazabilidad, etiquetado e información al consumidor.
- Invertir en educación pública, orientada a que las personas consumidoras puedan identificar productos legales, más seguros y de calidad garantizada. Esta medida fortalece tanto la protección de la salud como la efectividad del control del mercado.
- Diseñar medidas fiscales que anticipen riesgos sanitarios asociados a la informalidad. A diferencia de los cigarrillos, los líquidos mal almacenados o manipulados en el mercado ilegal pueden generar efectos adicionales sobre la salud. La política tributaria debe considerar este tipo de externalidades.
- Implementar mecanismos de monitoreo y ajuste tributario, que evalúen el impacto del modelo sobre la salud de las personas consumidoras, la evolución del mercado informal, la calidad e idoneidad de los productos ofrecidos, la estructura de precios y los efectos en toda la cadena de suministro.
- Exigir compromiso activo por parte de la industria, no solo en términos del cumplimiento fiscal, sino también en el seguimiento de estándares de comercialización ética y apoyo a la política de salud pública. La responsabilidad no debe recaer exclusivamente sobre las entidades estatales.
- Garantizar la destinación específica de los recursos recaudados a programas de reducción de daños, prevención y cesación del consumo. Si el proyecto afirma tener como prioridad la salud pública y reconoce el valor de los enfoques de reducción de daños, entonces debe comprometer una fuente clara de financiación para estos programas. Cabe recordar que el actual proyecto de ley que busca institucionalizar la reducción de daños en Colombia aún no cuenta con un mecanismo de financiación establecido.
Paradójicamente, una mala política fiscal también afecta a quienes no consumen nicotina. Si el sistema impositivo no logra su objetivo —reducir el consumo y generar recursos para salud—, todos pierden. El sistema de salud seguirá enfrentando costos altísimos por enfermedades relacionadas con el tabaco, y los fondos que deberían financiar programas de prevención y cesación serán menores por evasión.
Además, si las personas que buscan dejar de fumar no tienen acceso a productos de menor riesgo por su alto costo, seguirán fumando. Eso también repercute en las familias, en la productividad laboral y en los sistemas de salud que deben atender enfermedades prevenibles.
